à l’intention de la Commissaire Enquêteur
Observations contestant la validité de cette modification
Eléments motivant cette intervention
Par arrêté municipal n°6137 en date du 28 septembre 2006, Monsieur le Maire de Larmor-Plage a ordonné l’ouverture d’une enquête publique incluant le projet de modification n° 5 du Plan d’occupation des sols (POS). L’objet de la modification porte sur le règlement du POS et notamment sur l’article UB6.
Monsieur le Maire utilise une procédure la modification simplifiée, prévue par la loi urbanisme et habitat de 2003, mais réservée aux modifications ne remettant pas en cause l’économie générale du POS et ne présentant pas de graves risques de nuisances. Il justifie ce choix en indiquant que cela ne concerne que quelques personnes, ce n’est qu’une mesure technique permettant, ici, de modifier un texte déclaré illégal par le tribunal administratif et ainsi sécuriser quelques pétitionnaires
Il n’en est rien, la procédure est inadéquate du fait d’une modification majeure, qui va emplifier les risques pour le développement durable du territoire, déjà contenus dans l’économie générale du POS de 1999 et ainsi de renforcer les graves risques de nuisances pour le territoire et les habitants.
Je rappelle avoir déjà dénoncé les dangers présents dans le POS de 1999, lorsqu’il n’évaluait pas les conséquences d’une densification non maîtrisée en zone urbanisée, notamment en n’ayant pas pris en compte l’hydrologie du territoire et l’existence d’un réseau de ruisseaux côtiers (enquête en cours dans le cadre du SAGE du Blavet). lorsqu’il ne prévoyait pas, en zone urbanisée proche du rivage, d’étude d’impact sur l’environnement, notamment des rejets en mer d’eaux pluviales et résiduelles non surveillées et analysées. Lorsqu’il sous-estime les possibilités de la voirie par rapport à l’augmentation de la circulation provoquée par la densification qu’il autorise.
Il faut souligner que le POS de Larmor-Plage, s’il semblait devancer certains principes de la loi SRU, par sa présentation, le vocabulaire utilisé, apparaissait ensuite ne pas tenir compte des principes fondamentaux de cette loi, à savoir le développement durable dans toutes ses composantes : participation des habitants, études des problèmes environnementaux y compris en zone urbanisée surtout lorsque le territoire se situe dans une zone sensible comme le littoral.
Il est temps : d’avoir une réflexion sur un projet de ville durable ; de faire un véritable état des lieux après la fuite en avant qui a caractérisé l’urbanisation de cette commune, à l’origine rurale, depuis 40 ans voire plus pour le cordon littoral ; mettre en place des évaluations et notamment un réseau de surveillance et d’analyses des rejets à risque comme les canalisations d’eaux pluviales débouchant en mer ; de finir la révision du POS en PLU qui, nous n’en doutons pas, a prévu des règles spécifiques permettant de développer un urbanisme innovant réalisant les objectifs du développement durable : densification de l’habitat, mixité sociale, prise en compte de l’environnement, ...
Ceci devrait nous être particulièrement sensible dans une Bretagne qui par la pêche et le tourisme vit de la mer et l’on sait qu’il ne suffit pas d’avoir un « pavillon bleu » pour se dédouaner, les algues vertes sont présentes même à Larmor-Plage, les coquillages sont pollués, les poissons se font rares. La disparition des zones humides, même petites, et la pollution des ruisseaux côtiers transformés en canalisations d’eaux pluviales et de ruissellement des eaux résiduelles polluées notamment par les hydrocarbures et autres polluants.
Quelques interrogations sur la modification n° 5 du POS
L’interrogation d’une concertation/participation escamotée
Pourquoi, Monsieur le Maire de Larmor-Plage a-t-il choisi de faire une concertation, à minima en limitant au maximum la possibilité de participation des habitants : heures d’ouvertures ne permettant pas à la majorité des actifs de s’y rendre «tous les jours de 9h à 12 h et de 14 h à 17 h sauf samedis, dimanches et jours fériés» (extrait de l’avis publié dans la presse), alors que «trois actifs sur quatre travaillent en dehors du territoire communal» («la Population de Larmor-Plage 1975-1990» ADEQUATION) ; pas d’annonce en page locale des quotidiens ; pas de démarche d’information supplémentaire au cadre des textes législatifs ?
Pourquoi, Monsieur le Maire de Larmor-Plage refuse d’aller dans le sens de l’esprit des textes (voir la Charte de la concertation du Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement) suscite et alimente ainsi le doute et la suspicion sur les intentions véritables ayant motivé cette modification ?
Cette volonté de rester discret et d’éviter une véritable concertation, pourrait-elle se justifier pour des «mauvaises» raisons d’économies financières, puisque cela ne concernerait «que quelques terrains non construits» ?
L’interrogation d’une urgence présentée comme argument
Monsieur le Maire évoque l’urgence d’une modification de l’article UB6 par le fait qu’une partie de l’article est illégal, ce qui l’empêcherait de délivrer des permis de construire sans risque de recours. A ses yeux cela justifie le choix d’une procédure de modification simplifiée au lieu d’attendre l’approbation du PLU. Procédure débutée le 29 mai 2002, soit depuis plus de 4 ans déjà !!
Or, l’article L123-1 du code de l’urbanisme contient ce passage :
« En cas d’annulation partielle par voie juridictionnelle d’un plan local d’urbanisme, l’autorité compétente élabore sans délai les nouvelles dispositions du plan applicables à la partie du territoire communal concernée par l’annulation. ».
Or, la décision juridictionnelle, invoquée comme cause de la motivation d’engager la modification de l’article UB6 du POS, date du 29 avril 2004 (le dossier contient une erreur puisqu’il est indiqué 29/04/2002 !) et a été confirmée en appel le 28 juin 2005. Pouquoi ne pas avoir engagé la modification « sans délai » , justifiant alors l’existence d’une urgence ?
Or, dans le cas où «un POS est annulé pour vice de forme, la commune peut l’approuver à nouveau, après enquête publique dans le délai d’un an à compter de la décision juridictionnelle qui l’a annulé » (article L123-19 du code de l’urbanisme).
Cela souligne que le temps écoulé entre la décision du tribunal d’appel (28/06/2005) et cette modification est anormalement long, plus d’un an, pour une urgence ne permettant pas d’attendre la fin de la procédure de révision et la mise en place du PLU.
Alors, pourquoi faire une modification aujourd’hui alors qu’elle pouvait (devait ?) être faite hier ?
Pourquoi faire traîner la procédure de révision du POS en PLU alors qu’il est de notoriété publique que ce n’est pas la concertation qui la retarde, Monsieur le Maire de Larmor-Plage préférant une concertation à minima ?
L’opérationnalité imminente de documents (SAGE du Blavet, SCOT du pays de Lorient) hiérarchiquement supérieurs au POS et au PLU de la commune, fait-il craindre des contraintes supplémentaires (pourcentage de logements sociaux, …) à certains pétitionnaires ?
L’interrogation d’une illégalité présentée comme argument
Monsieur le maire précise que l’article UB 6 «a été déclaré partiellement illégal» et qu’il est nécessaire «de modifier la rédaction de cet article» car «sa réécriture doit permettre à la commune de délivrer de nouveaux arrêtés de permis de construire offrant de meilleures garanties aux pétitionnaires.»
Soit, mais l’article UB6 du POS avant modification est composé de deux parties. Premièrement une règle de base : «Sauf indications contraires portées aux documents graphiques, les constructions doivent être implantées à 5 mètres de la limite d’emprise des voies.» et deuxièmement des exceptions qui commencent par «Toutefois, l’implantation avec un retrait différent peut être autorisée ou imposée lorsqu’il existe sur les parcelles voisines des constructions édifiées différemment ou pour des raisons d’architecture et d’urbanisme» et se poursuit par des exceptions précisées.
Or, dans sa conclusion le tribunal constate et juge : «Lorsqu’un plan local d’urbanisme contient des règles qui, en application des dispositions législatives précitées régissent l’implantation des constructions, il doit prévoir un cadre normatif minimum ; que l’article UB 6 précité qui autorise, dans une hypothèse, toute possibilité d’implantation par rapport aux voies dès lors que cela est justifié par des raisons d’architecture ou d’urbanisme, est de ce fait illégale.». Ce qu’il met en cause est donc non pas la règle de base ni les exceptions précisées, mais la partie de l’article au flou pouvant permettre l’arbitraire et le clientélisme :
«l’implantation avec un retrait différent peut être autorisée ou imposée lorsqu’il existe sur les parcelles voisines des constructions édifiées différemment ou pour des raisons d’architecture et d’urbanisme.».
Pratiques qui n’ont bien évidemment jamais existées à Larmor-Plage, d’où l’alignement rigoureux de la quasi totalité des constructions qui n’entrent pas dans le cadre des exceptions précisées ou qui ont été construites avant l’existence d’un document d’urbanisme précisant cette règle. ADÉQUATION dans son rapport de 1990 indique :
«le parc immobilier de Larmor-Plage se signale par sa jeunesse. Les logements achevés depuis 1975 constituent près de la moitié de l’ensemble 49,3 %» et «la croissance de son parc immobilier s’accompagne de son renouvellement. En 1982, les logements achevés avant la seconde guerre mondiale étaient 552. En 1990 leur nombre est réduit à 397.».
Or, monsieur le maire nous souligne dans l’objet de la modification que : «la règle de base est l’implantation des constructions à au moins 5 mètres de la voie, …».
Ce «au moins» glissé dans la partie de l’article non considéré comme illégal, est-il une erreur de frappe ? Il y a déjà une erreur de date sur le jugement comme nous l’avons vu, alors pourquoi pas un copier coller mal maîtrisé ?
L’apparition de «au moins», change radicalement le sens de la règle de base et ouvre la porte à des conséquences non évaluées (dans le dossier il n’y a pas de documents d’évaluation). Ce «au moins» autorise de fait, des constructions situées de 5 m à l’infini (ici le fond des parcelles) au lieu de à 5 m. Nous entrevoyons le caractère pour le moins considérable de cette modification sur l’urbanisme et le paysage urbain dans une zone où comme nous l’avons vu la majorité des habitations respecte cette règle (moyennant des aménagements mineurs dûs à des situations particulières).
Or, cela concerne toute la zone UB, modifier l’article UB 6, qui fixe les règles d’implantation, des constructions, et un facteur de bouleversement majeur de l’ordonnancement des constructions ayant pour conséquence d’affecter gravement le bien-être des habitants de Larmor-Plage, en modifiant profondément le paysage d’une zone urbaine U dont le trait caractéristique est «un type d’urbanisation en ordre continu ou discontinu avec un alignement marqué» (page 21 du POS).
Pourtant une évaluation des risques existe !
Le document intitulé «évaluation environnementale» du SCOT du Pays de Lorient (dont l’enquête pulique vient récemment de s’achever) donne une évaluation du risque de conséquences de l’apparition de ce «au moins» dont nous ne savons s’il s’agit d’une erreur ou d’une volonté dont le simple but serait de satisfaire quelques pétitionnaires.
«La densification de l'urbanisation voulue par le SCOT et le Programme local de l'habitat (PLH) a des incidences globalement positives sur l'environnement dans la mesure où elle permet diverses économies, mais elle peut aussi poser des problèmes d'environnement si elle n'est pas soigneusement organisée. On constate ainsi que la densification qui s'opère spontanément dans le tissu urbain, sous l'effet de la pression foncière, se traduit souvent par l'apparition de constructions dans des coeurs d'îlots antérieurement affectés à des jardins, ou par la destruction de petites maisons qui sont remplacées par des immeubles». (SCOT, «évaluation environnementale»,4.3 Incidences négatives, page 20)
Opérations rendues difficiles voire impossibles si la règle de base «à 5 mètres» est maintenue. Ce qui souligne l’importance d’une concertation de qualité et sans doute l’utilisation du système ZAC lorsqu’il y a un réel besoin, notamment lorsqu’il y a la possibilité de tendre vers les 20% de logements sociaux ce qui est très loin d’être le cas à Larmor-Plage. Certaines de ces parcelles n’ayant pas un caractère environnemental majeur, pourraient devenir, du fait de leur caractère inconstructible actuel, une «réserve foncière» pour l’avenir, dans une commune qui manque cruellement d’espace et dont le SCOT préconise l’arrêt de l’extension sur la campagne avoisinante.
«Ces changements peuvent perturber la qualité du cadre de vie de tout un quartier et la population peut légitimement s'en inquiéter. D'une manière générale, la recherche de densification pourrait conduire à implanter de l'habitat de façon systématique dans tous les espaces libres proches des centres des villes et des bourgs.On attirera par ailleurs l'attention sur la notion de «comblement de dents creuses», qui est évoquée dans le DOG, pour admettre des constructions dans des interstices du bâti existant, en particulier en campagne» (SCOT, «évaluation environnementale», 4.3 Incidences négatives, page 20)
La zone urbaine de Larmor-Plage est, comme nous l’avons vu très récente, des lotissements de pavillons sont en cours de construction dans la zone urbanisée ! Nous avons donc encore des «espaces de campagne» qui ont perduré à l’intérieur de la «ville» et qui en font le charme et la spécificité de son paysage urbain plus vert que minéral.
«Des constructions dans ce type de situation ne sont pas nécessairement anodines et peuvent dans certains cas obstruer des vues ou des liaisons intéressantes avec l'environnement. Dans le cadre des PLU, il conviendrait donc d'être très attentif aux impacts négatifs de telles opérations.»
«Enfin, le "retour vers la ville" évoqué à la rubrique "incidences positives" risque d'être mal vécu, au moins dans un premier temps, par une frange de la population pour laquelle la ville est synonyme de nuisances et de contraintes, et qui rêve de s'installer en campagne pour y trouver le calme, la liberté et un minimum de contraintes de voisinage. Comme on l'a vu plus haut, cette inversion des flux par rapport aux tendances actuelles peut difficilement être une réussite si elle ne s'accompagne pas d'une recherche systématique de la qualité dans la conception des nouveaux quartiers et dans les caractéristiques de l'habitat. Les PLU ne sont probablement pas des outils juridiques suffisamment complets pour garantir cette qualité jusqu'à l'achèvement des opérations, et un recours plus fréquent à des opérations d'ensemble de type ZAC paraît s'imposer.» (SCOT, «évaluation environnementale»,4.3 Incidences négatives, page 20)
«Il semble qu'il pourrait être demandé aux PLU de veiller à la préservation des coeurs d'îlots et des jardins urbains, par la mise en place de protections spécifiques. Ces mesures peuvent permettre d'éviter des phénomènes de densification préjudiciables à l'environnement.» (SCOT, «évaluation environnementale »,4.3.3 mesures compensatoires, page 20)
«Le nombre de logements par hectare constitue un indicateur de la densité de l'habitat, mais ne dit rien sur la qualité de l'environnement. Compte tenu des risques environnementaux associés à la densification urbaine, il paraîtrait utile d'évaluer la superficie des jardins privés publics à l'intérieur du tissu urbain de manière à pouvoir suivre son évolution dans le temps.» (SCOT, «évaluation environnementale»,4.4 les indicateurs, page 21)
Nous appréhendons l’importance des évaluations avant toute mesure permettant une densification sans garde-fous d’un territoire composé majoritairement de pavillons avec jardins. La procédure de révision du POS en cours semble parfaitement convenir, notamment si le temps pris pour réfléchir (sans les habitants) permet de conduire les évaluations suggérées dans le document du SCOT.
Conclusion
La procédure de modification simplifiée ne peut être utilisée : que si elle ne porte pas atteinte à «l’économie générale du PADD», et n’est pas susceptible «de graves risques de nuisances» (article L123-13 du code de l’urbanisme). L’article 27 de la loi urbanisme et habitat précise entre autre : «Les POS peuvent êtres modifiés ou révisés, selon les mêmes procédures que celles applicables aux PLU. Ils peuvent faire l’objet : d’une modification lorsqu’il n’est pas porté atteinte à leur économie générale … ».
Monsieur le Maire de Larmor-Plage, en voulant satisfaire rapidement, dans l’urgence, quelques intérêts particuliers «pressants», a sous-évalué la portée générale de sa modification et donc fait un mauvais choix de procédure. Cette «erreur» cumulée à la quasi confidentialité de la concertation risque de continuer à provoquer des réactions d’incompréhension et de colère des habitants. Face à ce consternant constat, et en tant que citoyens habitants de Larmor-Plage et élus associatifs nous ne pouvons que donner un avis défavorable à cette modification. Néanmoins comprenant l’importance de l’annulation d’une partie de l’article Ub 6 pour la sécurité des pétitionnaires, nous faisons une contre proposition (en annexe page 9) de son écriture dont la caractéristique est de reprendre le texte de la modification présentée par Monsieur le Maire, mais en remettant l’exception «oubliée» et en supprimant le «au moins».
Contre proposition d’écriture de l’article UB 6
Sauf indications contraires portées aux documents graphiques, les constructions doivent être implantées à 5 mètres de l’emprise des voies.
Toutefois, lorsque le projet de construction à édifier est inséré dans une trame urbaine déjà implantée en limite séparative de la voirie existante, l’implantation de la construction nouvelle sera effectuée en limite séparative de la voie.
Le long de la RD 29, des extensions de construction peuvent être admises dans la marge de recul de 38 m indiquée au plan si elles permettent d’améliorer l’isolation phonique de la construction existante.
Des extensions de construction, en avancée, peuvent être autorisées si elles sont parfaitement intégrées à la construction d’origine, de dimensions limitées (1/3 du retrait sur 50% de la façade au maximum) et uniquement en rez-de-chaussée
Pour les groupements d’habitations, ces extensions ne sont admises que si elles résultent d’un accord des propriétaires concernés sur l’établissement d’un modèle.
Ces observations ont été transmises au commissaire enquêteur
Association Environnement Larmor-Plage (ELP)
http://environnement-larmor-plage.com/
Mots-clés : urbanisme,
Enquête-Publique
